연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
관리대상 유해물질 제도 개선(안) 실행력 제고 방안 연구
- 연구책임자
- 박미진 외 7명
- 수 행 연 도
- 2020년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- 1. 연구배경
○ 현 제도의 문제점
◆ 국내에 유통되고 있는 화학물질은 4만 4천 여종에 이르고, 매년 신규 300여 종의 화학물질이 유입되고 있는 바, 산업안전보건법상 관리대상 물질(173종)의 목록화된 관리로는 선제적인 예방이 불가능하다.
◆ 산업안전보건법상 관리대상 유해물질이 환경부 화학물질 통계조사 대상 물질 종류와 비교하여도 약 42%에 불과하여, 관리의 사각지대가 많다.
○ 관리대상 제도 관련 선행 연구 검토
◆ 유럽 및 북미 국가의 화학물질 제도: 사업주의 책임 강화에 근거한 자율-노동자의 건강과 안전보호에 사업주가 무한 책임을 지고, 법 위반 비용이 예방비용을 상회하게 하여야 사업주의 자율적 책임이 강화된다.
◆ 영국을 선두로 유럽의 국가들은 1970-80년대부터 법적 준거에 의존한 안전보건 규제 방식의 한계를 인식하고, 자발적 대응형으로 전환하여 안전보건제도를 발전시켜 오고 있다. 또한, 유해화학물질 관리에 필요한 예방 조치를 행하기 위한 실제적인 위험성 평가를 수행하고 있다.
○ 사회 경제성 평가는 직업성 암 예방의 한 가지만 고려하더라도 비용 편익효과가 6.09배~47.58배로 충분히 타당한 것으로 평가되었다. 이러한 비용 편익 비율이 구체화 되기 위해서는 준수율이 중요하며, 제도 실행력을 제고하고 하는 것이 필요하였다.
2. 주요 연구 내용
○ 연구 목표
◆ 관리대상 유해물질 제도 개선(안)의 타당성, 실행에서의 문제점과 개선점 확인
◆ 중소규모 사업장에서 시범 사업을 통한 현장 실행의 문제점과 대안 모색
◆ 관리대상 제도 개선(안)의 법 적용의 타당성 확인
◆ 국내 화학물질 감독 현황 분석, 국외 방식을 검토를 통해 개정(안) 실행의 감독 방식 변화 제안
◆ 관리대상 유해물질 제도 개선(안)의 사업장 적용 프로그램(KOSHA GUIDE(안) 마련 등)
◆ 관리대상 유해물질 제도 개선(안)의 감독관 매뉴얼(안) 제안
○ 연구 결과
◆ (산업안전보건기준에 관한 규칙 제3편, 제1장) 개정안 핵심요약
① (개정안 제420조) 유해성이 있는 화학물질은 모두 관리한다(기존 관리대상 물질 173개).
② (개정안 제439조) 관리대상 물질의 목록은 사업주가 사업장에서 사용하는 화학물질 목록을 만들고, MSDS를 통해 유해성의 그룹을 확인하여, 관리대상 물질과 특별관리 물질(CMR)을 구분하고 목록화 한다(물질안전보건자료 제출(법 제111조)과 일부 비공개 승인(법 제112조) 등을 통해 물질안전보건 자료의 질 관리가 가능할 수 있음을 전제함).
③ (개정안 제422조) 유해성이 있다고 밝혀진 물질의 사용을 노출 정도에 따라 달리 관리한다. 작업자 노출을 작업환경측정(산안법 제125조) 또는 화학물질 위험성 평가(산안법 제36조)를 통해, 작업환경 측정 결과 10% 미만, 화학물질 위험성 평가결과 허용 가능한 위험의 경우는 설비를 면제하고, 노출 기준 초과 또는 즉시 개선이 필요한 허용불가능한 정도는 노출관리 프로그램을 실시한다.
④ (개정안 제420조의 10, 제441조) 노출기준 초과 또는 위험성 평가 결과, 즉시 개선이 필요하여 허용 불가능한 경우는, 집중 관리를 위한 노출 관리 프로그램을 실시한다.
○ 실행력 제고 방안 연구 결과(`20년)
◇ 관리대상 유해물질 제도 개선(안)에 대한 심층 인터뷰와 시범 사업 결과
◆ 유해성이 있는 모든 화학물질은 사업주 주체로 관리한다는 취지와 이를 위한 화학물질 목록 관리, 과정의 실행에 대해서 사업장 화학물질 관리자 및 근로 감독관들은 타당성을 인정하였다.
◆ 노출 평가 결과에 따라 관리를 다르게 한다는 기본 의미는 좋으나, 현재의 작업환경측정 및 위험성 평가 결과에 따라 설비 면제, 노출 관리 프로그램 적용 등의 법적관리가 달라진다면 노출 평가에 왜곡이 발생할 가능성이 있어 이에 대한 심각한 우려를 표명하였다.
◆ 300인 미만의 중소기업에는 산업안전보건법을 스스로 읽고 해석해서 업무를 수행할 만한 인적·물적 자원이 부족하며, 회사에 큰 영향을 미치는 법 개정 적용을 위해 필요한 경우는 대표나 임원급이 초기 과정을 맡고 진행하였으며, 구체적인 법 이해와 적용 내용은 외부 전문가와의 협업으로 진행하고 있었다.
◇ 화학물질 감독 결과와 근로감독관 점검 방법의 미국 사례와의 비교
◆ `17~`19년 화학물질 감독 결과는 서류 확인의 단편적인 것 물질안전보건자료 작성 비치, 안전보건 교육, 건강 진단이 화학물질 위반의 74.3%이며, 관계 설비와 국소배기장치 성능은 각각 약 1.7%임
이 74%를 차지하여, 감독 집행이 사업장에 산업보건 핵심적 체계인 「유해물질 파악-평가-개선에 대한 제도 실행의 효과를 기대하기 힘들었다.
◆ 300인 미만 업체가 화학물질 관련 감독 위반업체의 91.5 % 본 보고서 p125, 표 III-24
, 50인 미만이 49.5%를 차지하여, 대부분이 중소기업이었다.
◆ 현재 감독 방법은 법적 목록만이 제시된 점검표로는 규제의 목적에 맞게 논리와 규정에 근거해서 화학물질 노출이 안전하게 관리 되는지 판단하기는 어려운 체계이다. 또한, 산업안전보건법의 위반 여부를 노동자 보호의 관점보다 산업안전보건법 문구 준수 자체에 의존하는 경우가 있었다 국소배기설치가 어려운 컨테이너 안에서 또는 외부에서 유기 용매 과량 작업자에게 사업주는 방독 마스크 지급 의무 문구가 없으므로 감독관에 법적 제재가 불가능했던 사례
.
◆ 현재의 방법은 화학물질 관리를 포함 안전보건 주요문제에 관한 감독을 통한 다른 사업장에 대한 억제 효과를 기대할 수 없고, 화학물질 관리를 위한 산업안전보건 체계수립에 대한 지속적 개선의 유도가 불가능한 구조이다. 즉, 현 제도 실행은 효과성과 실현의 구체성을 담보하지 못하고 있어 감독 방식의 혁신이 필요하다.
◆ 미국 감독의 경우, 감독 매뉴얼에 기반한 구체적인 실행을 통해 감독관들이 동일한 논리와 우선순위를 가지고 감독할 수 있게 구성되어 있다.
○ 시사점
◆ 개정(안)은 사업주가 주체가 되어 작업장에서 쓰이는 유해 화학물질을 분류하고, 노출을 평가하고, 관리하는 것을 규칙에 명시하여, 근로 감독과 사업장 프로그램에 도입하게 함으로 화학물질 관리 체계를 세우는데 기여할 가능성이 높다. 단, 노출 평가 과정에 작업환경측정 및 화학물질 위험성 평가의 결과를 설비 특례나 노출관리 프로그램의 실시 유무에 직접 적용하는 것은 결과를 왜곡시킬 가능성이 있어 수정이 필요하다.
◆ 유해 화학물질 감독과 사업장의 체계적 실행을 위해서는 관리대상 유해물질 건강장해 예방에 관한 안전보건규칙의 설비 특례를 포함 추가 개정이 필요하다.
◆ 중소기업의 경우, 안전보건에 대한 인적물적 역량의 취약으로 사업장에서 구체적 실행을 할 수 있도록 하기 위한, 별도의 중소기업 안전보건 강화 프로그램의 연구와 실행이 요구된다.
3. 연락처
-연구책임자: 서울대학교 보건대학원 BK조교수 박미진
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